明確權屬應是公積金管理制度改革的核心

　　為提高住房公積金繳存職工住房消費能力，支持繳存職工購買首套和改善型自住住房，住房城鄉建設部、財政部、人民銀行10月9日聯合印發了《關于發展住房公積金個人住房貸款業務的通知》(以下稱《通知》)。《通知》涉及到的幾項值得關注，被認為是公積金住房管理制度改革的新動向。

　　一是繳存時間可異地合并計算，將實現住房公積金繳存異地互認和轉移接續，并推進異地貸款業務。也就是說，職工可持就業地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶籍所在地住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。這無疑是為適應當前日益增多的人口跨地區流動的新形勢的需要。

　　二是提高了首套自住住房貸款額度，并鼓勵協調公積金和商業貸款的組合。這是在堅持住房公積金設立的原則——為繳存職工改善基本住房消費的同時，也對緩解資金流動性緊張的地區進行了鼓勵性的制度安排。而且，《通知》明確職工連續足額繳存住房公積金6個月?穴含?雪以上，就可申請住房公積金個人住房貸款，并取消住房公積金個人住房貸款保險、公證、新房評估和強制性機構擔保等收費項目。這將會對職工利用低利率的公積金貸款解決基本住房的積極性產生巨大的作用。

　　事實上，中國的住房公積金制度自1991年從上海(樓盤)開始以來，雖然對改革舊的住房制度、推動住房商品化、改善城鎮居民的居住水，都發揮了重要的作用，但在執行中也表現出許多錯綜復雜的矛盾和弊端，20多年來已經越來越不能適應、新形勢的發展需要，社會輿論多次呼吁應正視現在的公積金管理制度存在的弊病，進行充分的改革，其焦點集中于公積金的使用范圍、繳存比例、管理模式等。從2017年起，修訂《住房公積金管理條例》(以下稱《條例》)已經連續四年被列入住建部的重點工作任務，其重點則是住房公積金的使用范圍。不過，雖然對住房公積金管理制度的改革呼聲不斷，甚至有取消住房公積金制度的聲音存在，但住房公積金管理制度的改革一直未有突破性進展。此次三部委發出的《通知》，自然可以看作是公積金管理制度改革預期增強的積極信號。

　　毋庸置疑，公積金管理制度需要進行并非小修小補的充分改革，而改革的核心出發點，筆者認為，首先就是要明確住房公積金的私人產權屬性。可以這樣說，住房公積金管理制度之所以在執行中出現弊病，就是因為對住房公積金的權屬關系概念的模糊所造成的。這個問題不能明晰，住房公積金管理制度改革就不可能做到通透明白。

　　《條例》明確表示，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”，“任何單位和個人不得挪作他用”。這清楚地表明，住房公積金的產權性質是私人所有。雖然國家以強制力規定了個人和就業機構以1∶1的比例配套繳納公積金，再給以公積金運行免稅的優惠。但這些不是模糊住房公積金私有權屬的理由?押免稅不能成為侵占產權的借口，強制配套同比例繳納數額，也是自福利分配住房政策取消之后對職工住房的合法的貨幣補償，是職工收益所得的合法組成部分。因此，公積金名為公、實為私，其表述或為“個人住房基金”更加準確。

　　但是，在管理住房公積金的執行過程中，《條例》又規定了類似于管理公共資金的條款，如第二十九條，將住房公積金的增值收益余額，用于“建設城市廉租住房的補充資金”。這種管理公共資金的錯誤思路，造成了一定的混亂和矛盾，同時也對住房公積金的真正所有人造成了權益的侵害。

　　其次，應強化住房公積金限于基本的自主需求的原則。住房公積金的實質是區域內的互助，其設立的目的是解決居民的基本住房需求，而非投資性、更非投機性需求。也就是說，當居民已經解決了自己的居住問題后，是不能貸款動用公積金互助購買住房的。事實上，這一條原則在執行中被千奇百怪的方法、手段所弱化，在公積金的管理中還沒有很好的制度能夠規避和解決，這也是多年來公積金貸款“窮幫富”怪象不絕的原因所在。此外，在堅持住房公積金設立的目的時，還應向區域內收入較低、住房更加困難的公積金繳交者進行傾斜，這既樂于為全體公積金繳納者接受，也是住房公積金所蘊含的普世原則的體現。

　　再次，住房公積金的管理，應明確職工和政府的委托與被委托關系，這是保護住房公積金所有人權益，理順其管理體制的關鍵。《條例》沒有明確體現這層關系的表述，而更多的條款是反映政府的管理權力。現實表明，《條例》使政府處于強勢地位，而作為住房公積金繳存主人的職工，卻處于弱勢地位，沒有什么發言權。政府對住房公積金的使用亂象叢生。

　　住房公積金的私人權屬性質，決定了住房公積金是私人資產的集合，其重大問題的決策權應該由私人集合來決定。當私人集合數量過大時，可以由他們認可的代表來代行決策權，而政府作為提供幫助的配角。在重大問題決策之后，政府可以受委托來進行處理，維護資金的日常運行和保值增值。因此，住房公積金管理制度的改革，一是要增大各級公積金管理委員會中的民意代表和純粹的專家學者的比例，只保留較小比例的官員。二是要明確公積金管理委員會同政府之間的先后程序關系。三是要向全社會公開公積金的運行狀況，便于民眾監督。

　　最后，應肯定公積金外部使用的盈利要求，這是市場經濟條件下資金的一般要求，是正當合理的。在內部，住房公積金是通過“低存低貸”互相幫忙，保本為先，不求盈利或盈利為次;但在外部，住房公積金的使用應按商業盈利原則來處理。多年實踐表明，住房公積金在滿足區域內部互助需要的前提下，在數量上是有富裕沉淀的，作為管理者，有責任也應該運用投資工具為繳納者保值增值，比如債權投資、股權投資等，當然，也應該將安全性置于首位。