公務員養老金并軌是一項自2017年10月1日起實施的有利于統籌推進城鄉養老保障體系建設，促進人力資源合理流動和優化配置，建立與其他職工統一的、社會化的養老保險制度，逐步化解待遇差距大的矛盾的政策。

改制節點及主要內容

2017年5月15日，國務院頒布《事業單位人事管理條例》(下稱《條例》)，規定從7月1日起，事業單位及其工作人員將依法參加養老金繳費。[1]

2017年1月14日，中華人民共和國國務院以國發〔2015〕2號發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》[2] ，決定從2017年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革[2] ;同時決定，統一提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準，再次提高全國企業退休人員基本養老金標準[2] 。

《決定》指出，機關事業單位養老金保險制度改革要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員的退休制度，逐步建立起獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系[2] 。

《決定》規定，機關事業單位實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費;改革基本養老金計發辦法，待遇水與繳費相關聯，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制;建立基本養老金正常調整機制，統籌考慮機關、企事業單位退休人員和城鄉居民的基本養老金調整;加強養老保險基金管理和監督，確保基金安全;做好養老保險關系轉移接續工作，促進人員合理流動;同步建立職業年金制度，形成多層次的養老保險體系;建立健全養老保險籌資機制，確保待遇發放;逐步實行社會化管理服務，不斷提高管理服務水[2] 。

《決定》規定，基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費(以下簡稱單位繳費)的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費(以下簡稱個人繳費)的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數;低于當地上年度在崗職工均工資60%的，按當地在崗職工均工資的60%計算個人繳費工資基數。

《決定》要求，個人賬戶儲存額只用于工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

改制詳解

《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》明確機關事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法。此次改革涉及哪些人群?改革后養老金如何繳納?如何確保在職人員待遇不下降?職業年金有何作用?就社會廣泛關注的問題，《經濟日報》記者采訪了有關專家[3] 。

“并軌”凸顯公

“這次改革有利于建立覆蓋城鄉居民的、公可持續的社會保障體系，實現全民參保的發展目標。”人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛表示，隨著我國社保覆蓋面的擴大，各類社會群體逐步納入社保體系。雖然過去曾經在多數地區開展機關事業單位人員養老保險制度改革試點，但改革并不到位。這次改革能夠從制度層面上根本解決“雙軌制”問題[3] 。

“此次養老保險制度改革涉及機關和事業單位人員，意味著養老保險制度體系的公性有了質的提升，也有利于加快促進機關事業單位的分類改革。”首都經貿大學社會保障研究中心主任呂學靜說，按照“多繳多得、長繳多得”的原則，建立待遇與繳費掛鉤機制，可以把按勞分配與繳費的權利義務對等起來，有助于提高單位和職工參保繳費的積極性[3] 。

單獨建賬避免風險

眼下在職的機關事業單位工作人員，以及未來的新人會按照什么標準參加社保，他們的養老保險如何繳納?[3]

“從籌資方面看，這次改革的最大亮點，是由單位保障走向了互助共濟的社會保障，由單位和個人繳費、并與待遇相關的社會保險籌資機制，將使社保基金保障更加穩定，有利于保證員工待遇的可持續性。”中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈表示，所謂社會保險籌資機制，即在職工作人員繳費、達到退休年齡人員領取待遇，這樣做的好處，是可以減輕養老金的發放壓力，為員工待遇發放的不確定性分擔風險[3] 。

機關事業單位養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用，并納入財政專戶管理，有利于明確各級財政責任，并且可以避免對企業職工基本養老保險基金造成不利影響。”金維剛說[3] 。

褚福靈認為，基金管理的主要亮點是省級統籌，即機關事業單位以省級為單位匯集到省級賬戶，建立統一的基金池，這有助于增強基金的規模[3] 。

“應該說，基金的統收統支是一個正確的方向。未來看，職工基本養老保險的統籌層次還將進一步提高。”褚福靈說[3] 。

新老辦法實現穩銜接

根據《決定》，機關事業單位所有在職人員，實施“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的辦法[3] 。

“通俗地講，‘中人’是相對于‘老人’和‘新人’而言，指改革以前已參加工作、改革后退休的人員，也是這次改革的主要對象。”金維剛說[3] 。

《決定》明確，改革前與改革后待遇水相銜接。立足增量改革，實現穩過渡。那么，如何保障“中人”待遇的銜接問題?金維剛表示，此次改革比較妥善地處理“中人”在改革前后的待遇差問題。在改革之后，將“中人”在改革前沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，在退休時將視同繳費年限和實際繳費年限合并計算，作為計發養老金的依據。同時，在改革后將設定一定期限的過渡期，在過渡期內退休的人員，根據過去視同繳費年限的長短，并進行新老辦法的對比，通過計發過渡性養老金，能夠基本保證其養老金待遇不降低。此外，如果按照新辦法計發的養老金高于老辦法的，對高出部分有所限制，以防止養老金的不合理增加。采取這種過渡辦法，有利于改革前后的新老辦法之間實現穩銜接[3] 。

職業年金建立多層次保障

《決定》提出，建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金[3] 。

“建立職業年金，可以實現養老保險的多層次保障，加強基金保障能力。”褚福靈表示，建立職業年金主要意義在于：一是實現多層次保障。基本保障由政府來主導，保障基本水;補充保險由市場來主導，形成員工的補充待遇，這有利于實現公和效率的并重，有利于實現政府和市場的分責。二是有利于為工作人員的待遇提供更充分持續保障[3] 。

“這次改革中同步建立職業年金非常重要，因為基本養老保險制度主要是保基本，其替代率水與改革前實行的退休費的替代率水相比存在著一定的差距，通過建立職業年金可以提高退休之后從基本養老保險基金和職業年金所獲得的養老待遇水，起到補充養老保障的作用。”金維剛認為，此次改革明確要求機關事業單位應當同步建立職業年金，將使職業年金在機關事業單位廣泛而又迅速地建立起來[3] 。

內容

人社部曾在2013年進行了公務員和企業相當人員工資試調查和分析比較，2017年的一項重點工作，就是改革完善機關事業單位工資制度，優化工資結構。

其中，對于高校、醫院、科研單位等公益性事業單位，重點是要加強監督管理，提升公益事業服務水，而不是甩包袱。對于事業單位的工資改革，《條例》中提出，要建立工資正常增長機制，這意味著今后事業單位人員的工資，將可能會有較合理的增長。

不過，對于事業單位養老金繳費，一些國內社保專家認為，《條例》只是給出了“原則性”的改革方向，并不具備操作性。真正要實施事業單位養老金繳費，則要等到人社部出臺社保頂層設計方案之后，預計屆時公務員、事業單位人員將同步實行社保繳費。

養老金“雙軌制”并軌后，企業與機關事業單位的基本養老金是一致的，主要差距是體現在補充養老金，即企業年金和職業年金方面。但中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞和清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏等專家認為，未來機關單位所要負擔的養老繳費、職業年金，其實是由國家財政買單，而差額事業單位則需要負擔這部分繳費。

所謂差額事業單位，主要包括大中專院校、公立醫院以及部分差額撥款的科研院所。養老金繳費改革，在唐鈞和楊燕綏看來，或會影響到這些公益類事業單位的服務質量。因此，在2013年3月召開的全國兩會上，曾有政協委員在提案中，表達出對事業單位養老金改革可能造成的負面影響的擔憂。[1]

并軌分類

中國養老金制度大致分三類：城鄉居民養老金制度、城鎮職工養老金制度、機關事業單位養老金制度。城鄉居民的月人均養老金水僅為80多元，與企業職工的養老金待遇相差二三十倍，與公務員的差距更為懸殊。

通常意義上的養老金“雙軌制”，強調城鎮職工與機關事業單位員工養老金之間的制度差異，而沒有考慮城鄉居民，也即農民、城鎮失業居民。國家給城鄉居民規定的基本養老金標準是每月55元，人社部官員解釋，這是政府給60周歲以上城鄉居民的“福利”。

與企業職工養老金被要求先繳費不同，以往機關事業單位人員并不需要繳費。不過，按照《條例》規定，從7月1日起，事業單位及其工作人員將依法參加養老金繳費。這是整個養老金“雙軌制”改革邁出的重大一步。

養老金“雙軌制”改革是社保頂層設計方案中的重要部分。人社部對外的說法是，今年年內該方案將會正式對外頒布。至于對公務員何時實施養老繳費?基本繳費率是多少?人社部等方面也沒有公開的說法。

人社部曾對養老金“雙軌制”改革有過這樣的解讀：推動改革有幾個關鍵步驟，即統賬結合、實行單位和個人繳費、建立職業年金。所謂統賬結合，簡單來說，就是社會統籌與個人賬戶相結合;下一步是公務員、事業單位人員都要繳養老金;最后，機關事業單位在繳一定比例的養老金之外，還要建立職業年金制度。

機關事業單位的職業年金，主要對應在企業實施的企業年金。2013年底，財政部、人社部等方面聯合發布《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》，以及2017年頒布《條例》，都是官方在為養老金“并軌”做最后鋪墊。

按照人社部社保研究所所長金維剛的說法，養老金“雙軌制”并軌后，基本養老金是一致的，主要差距是體現在補充養老金方面，也就是在企業推行的企業年金，在機關事業單位實施的職業年金，可能還會存在一定的差異。

專家認為，未來公務員工作單位所要負擔的養老繳費、職業年金，其實是由國家財政買單，而差額事業單位則需要負擔這部分繳費。

除了繳費之間的差異，唐鈞等專家還提出質疑，在推行養老金“并軌”過程中，公務員還有可能借機漲工資。此前，相關部委多位人士在不同場合都曾表示，養老金“雙軌制”改革中，相應會對機關事業單位人事制度、工資制度、財政體制等進行配套改革，以確保不降低機關事業單位人員的待遇。[1]