從1996年辦公廳、國務院辦公廳發布《中央機構編制委員會關于事業單位改革若干問題的意見》，明確事業單位改革的方向算起，我國的事業單位改革已經進行了20年，事業單位改革的重要環節——人事管理立法工作，也早在2003年被提上日程，但直至11年后，《條例》才出臺。

　　《條例》是我國第一部系統規范事業單位人事管理制度的行政法規，立法初衷是將多年來初步建立的以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度以法律形式予以確認，并對聘用合同的訂立、履行、解除、終止等環節作出規定，同時健全獎懲等激勵保障機制，明確人事爭議處理依據。

　　《條例》的公布受到社會關注。不過，《條例》中只是作出原則規定的“建立事業單位工資正常增長機制”、“事業單位工作人員參加社會保險”的內容，被一些人解讀為“3000多萬事業單位工作人員7月1日起馬上要漲工資了”、“養老金馬上要并軌了”……

　　中國人事科學研究院事業單位人事管理研究室主任李建忠在接受記者采訪時表示，一些誤讀的存在，說明有些人對已經進行了10多年的改革還存在認識上的誤區，“相關的配套政策還有需要完善的地方。”

如何理解“建立工資正常增長機制”

　　我國事業單位改革真正有了頂層設計，始于2017年3月，、國務院下發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求，在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。2017年7月，事業單位分類、編制管理、財政政策、國有資產管理、法人治理結構建設、人事制度改革、收入分配制度改革、職業年金辦法等10個配套文件印發。

　　《指導意見》提出，從2017年到2017年，完成事業單位分類，部分轉為企業或劃歸政府行政機構;2017年至2020年，建立和完善事業單位的管理體制和運行機制，形成的公益服務體系。

　　李建忠認為，分類推進事業單位改革的根本和核心目標，就是要強化事業單位公益屬性，不斷提高公共服務水和效率，促進公益事業大力發展，切實為人民群眾提供更加優質高效的公共服務。

　　我國事業單位有110多萬個，職工數量超過3000萬人，是我國國有單位中人員總量最大的部門。但從構成看，仍存在城鄉、區域之間配置不合理，直接面向公眾提供服務的機構人員比例不足，部分行業資源配置存在機構重疊、人浮于事等問題。需要通過結構布局的調整，將那些不能提供公共服務、不適合由政府提供的服務，以及主要從事營利活動的事業單位從現有事業單位序列中清理出去，促進公共服務回歸公益性的本源。

　　“《指導意見》提出，對承擔行政職能的事業單位，要通過梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關行政機構;對從事生產經營活動的事業單位，改革主要是推進其轉企改制，轉制單位要按規定注銷事業單位法人，核銷事業單位編制。今后不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。”李建忠說。

　　事業單位布局結構的調整同樣面臨一系列需要解決的問題。承擔行政職能的事業單位的職能和機構的調整對現有行政機構、人員編制形成了沖擊。《指導意見》提出，調整中涉及機構編制調整的，不得突破政府機構限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。對從事生產經營活動的事業單位、國有企業在市場經濟中地位尷尬，國有單位利用公共資源甚至壟斷資源謀取利益的合法性日益受到質疑等問題的解決，決定了轉企改制只是這類機構改革過程中的一個階段性、暫時性的目標和方式。

　　《條例》在健全事業單位人事聘用制度上著墨最多，但是，引起社會廣泛關注的是“建立工資正常增長機制”這一表述。

　　李建忠認為，這一表述應該理解為“建立正常的工資調整機制”，不能簡單地理解為“漲工資”。

　　長期以來，機關與事業單位一直是緊密聯系在一起的，而且多年來，我國對事業單位的工資管理也是隨著公務員工資的調整作出安排，兩者走的是同一條路徑。

　　我國事業單位上一輪工資改革是在2006年。那次工資改革辦法的確定，充分考慮各類工作人員資歷等條件的差別，使事業單位工作人員收入與其崗位職責、工作業績和實際貢獻相聯系。

　　從那時起，事業單位工作人員的工資包括基本工資、薪級工資和績效工資、津貼補貼，“崗位晉升，工資增加;考核合格，薪級工資就會增長”。

　　李建忠認為，《條例》明確了事業單位的工資制度及其管理原則，但事業單位的工資制度改革涉及多個方面，法規的落實要有個過程，隨著事業單位分類改革的到位、績效考核等配套政策的落實，工資制度改革才會有進展。

事業單位社保改革或將面臨資金難題

　　《條例》中“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”的規定，再一次引發養老金“并軌”改革話題。

　　在很多研究社會保障的學者看來，事業單位的社保改革已成定局。

　　在李建忠看來，事業單位及其工作人員依法參加社會保險并非新提法，“《條例》進一步明確了改革方向，方案形成需要過程。”

　　但是，“養老金并軌”怎么并?錢從哪里來?《條例》并沒有給出可操作性的規定。

　　2008年2月，國務院常務會議討論并原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西等5省份先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。

　　6年半前的這個方案，改革思路非常明確，擬分兩步走。

　　第一步，先對事業單位隊伍進行分類，其中行政類事業單位可直接并入機關單位，按公務員對待;經營類事業單位則直接轉為企業，與企業養老保險制度對接。最終的改革對象是那些“分類改革后從事公益服務的事業單位及其工作人員”。

　　第二步，對這部分人實行與目前的企業職工基本養老保險制度模式一致的養老保險制度，即要求單位與個人共同負擔基本養老保險費，其中單位繳費比例不超過單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人工資的8%，由單位代扣。

　　本著穩過渡的原則，養老待遇將實行“老人老辦法，新人新辦法”——方案實施前就已退休的可享受原退休待遇;方案實施后開始繳費，且繳費年限累計滿15年的人員，退休后參照企業模式按月發給基本養老金;對于方案實施前即進入事業單位工作的“中人”，則由財政按照“每工作一年視同繳費一年”的原則，代為一次性補足應繳保險費，再參照企業模式計發養老金。

　　此外，該方案提到要建立職業年金，以提高事業單位人員改革后的養老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，職業年金具體如何操作，試點地方并無明確做法。

　　以一位月薪5000元的事業單位職工為例，并軌后參加養老保險，單位需繳納工資的20%即1000元，個人按工資的8%需繳納400元。此外，還需繳納職業年金，這筆錢可能由單位承擔，也可能由單位和個人共同承擔。

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為養老金并軌的最大難題是從哪里找錢，養老金制度有3個環節：找錢、管錢、發錢，而這3個環節首先是要找到錢，這也是事業單位改革遇到的最大難題，然后才是如何確定待遇，如何發放待遇。

“撥款+創收”的運行模式能否改變

　　李建忠多年以來一直堅持的觀點是，事業單位改革動力機制的形成，關鍵在于事業單位已經以為常的“撥款+創收”的運行模式能否改變。“撥款+創收”模式是上世紀90年代事業單位財政困境和市場化改革導向雙重作用孵化的結果，已經成為多數事業單位基本和常規的生存之道。

　　在這種模式下，事業單位一方面依靠財政補助維持運行，另一方面積極利用自身資源從市場獲取收益。

　　這種模式最大的問題是背離了事業單位的公益性的基本目標。要改革這種模式，促進事業單位形成與公益屬性相一致的動力和激勵機制，需要資源和監管的雙重保證。

　　首先，政府應切實保障公共服務的財政投入。根據分類改革的財政政策，對公益一類事業單位，比如提供義務教育的學校，財政將根據業務需要提供經費保障;對公益二類事業單位，比如醫院，財政將根據其業務特點和財務收支狀況，給予經費補助，并通過購買服務等方式予以支持。但其保障力度和對現有創收收益的替代水，將對改革產生至關重要的影響。

　　在加大財政投入的情況下，要使資源投入產生相應的公共服務效益，另一重要的保障措施就是如何加強監管，規范事業單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監督，將事業單位拉回公益服務的軌道。

　　對于事業單位工作人員而言，改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創收”模式是他們在財政困境下的被動和無奈的選擇，無論是學校收取家長的贊助費、醫生的回扣，還是科研人員的項目勞務費，現有的財政和工資制度，迫使他們無一不處于道德和法律上的尷尬地位，讓知識分子的尊嚴和臉面面臨前所未有的挑戰。

　　從現有改革的措施看，正如公眾所擔憂的，聘用制度、工資制度、住房制度、社會保障制度等的改革以及權益保障措施的不完善，對事業單位工作人員與相關社會群體的利益關系產生了巨大影響。公共部門內部存在的事實上的資源和利益分配的不公，使他們對自身的職業前景感到擔憂，對自身專業人力資本的價值和公共服務的意義產生懷疑。如果在這一問題上采取放任態度，必將對改革動力機制的真正形成造成損害，也將不利于公共服務事業的健康發展。