戶籍制度是阻礙農業轉移人口融入城鎮的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項復雜而艱巨的系統工程。加快推進這項改革，需要堅持六個原則。

因城而異。當前，我國有2億多農民工實現了從農業到非農產業的職業轉換、從農村到城鎮的地域轉移，但還沒有實現從農民到市民的身份轉變。有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，應實行差別化落戶政策，因地制宜、區別對待。城市規模不可無限制擴張，城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力，就會給城市資源和環境帶來巨大壓力，導致城市病;人口過度分散，“村村點火、戶戶冒煙”式城鎮發展格局，不利于城鎮規模效應的發揮和集聚經濟的形成，會造成效率損失。農民工市民化需要針對不同城鎮規模，實行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮實行不同的戶籍變動標準。應全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，推進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享受等的市民待遇。構建合理的城鎮體系，促進大中小城市與小城鎮合理布局、功能互補，避免人口大量涌入特大城市，形成人口膨脹，誘發城市病。推動中小城市提高產業基礎建設水和公共服務供給能力，增強人口集聚功能，吸引農業轉移人口就業和落戶。均衡區域資源配置，讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。

因群而異。進城農業轉移人口包括多種類型，需要區別對待。應促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。一部分長期留在城鎮的農民工，尤其是私營企業主和技能型農民工，他們收入穩定，適應城鎮生活。可以優先把這部分有穩定職業和勞動關系、長期舉家工作生活在城鎮并基本融入城鎮的“沉淀型”流動人口轉為城鎮居民，實現身份轉變，使其獲得歸屬感。在特大城市，應設立經濟導向、人口素質導向、社會規范導向三位一體的積分條件，讓那些有知識、有本領、有才能、有經濟實力，在城市發展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮職業經驗的農業轉移人口優先落戶。中西部地區各級政府應因勢利導，在合理承接東部沿海產業轉移的過程中，為外出勞動力回歸創業和就業營造良好環境，推進農民工就城鎮化，減少人口大量異地轉移導致的“留守兒童、留守婦女、留守老人”現象。

存量優先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則。目前，我國有2億多進城農民工，連同其家屬，涉及幾億人口，按照人均10萬元的市民化成本計算，全部農民工實現市民化的成本高達幾十萬億元。因此，必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應積極穩妥、規范有序，充分考慮能力和可能，優先解決存量，有序引導增量。可考慮到2020年，在現有進城人口中優先解決1億常住轉移人口落戶城鎮問題。在特大城市，通過合理的積分入戶制度，不僅能夠優先把“沉淀型”流動人口轉為城鎮居民，而且能夠引導職業不穩定的流動人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應通過提供基本公共服務保障農民工基本生存和發展，并提供職業培訓以提高其就業創業能力和創業意識，降低創業門檻和創業成本。還應加快城鎮安居工程建設，讓進城農民工能夠安居樂業，實現市民夢、創業夢、安居夢“三大夢想”。

自愿選擇。尊重城鄉居民自主定居意愿，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。農村戶籍上附著土地承包權、宅基地使用權、各種涉農補貼等較多經濟利益，特別是隨著土地制度改革，土地流轉將給農民帶來更多收入，使農村戶籍的含金量更高，因而多數農民工不愿意放棄農村戶籍。一項調查表明，有八成進城農民工不愿放棄承包地轉為非農戶口。對于愿意放棄農村戶籍落戶城鎮的農業轉移人口而言，中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務相對有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房價也讓農業轉移人口“望房興嘆”。這樣，就會有相當多的農業轉移人口不愿或不能落戶城鎮。對不愿和不能落戶的農業轉移人口，不能強迫，而應通過人口管理制度改革與創新，建立居住證制度，保障其合法權益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務的合法憑證。此外，還應把戶籍制度改革與推動農業轉移人口就地城鎮化結合起來，降低人口大規模異地轉移帶來的社會成本。

基本公共服務全覆蓋。對于不愿和不能落戶的農業轉移人口，應穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，改變過去城鎮基本公共服務主要面向戶籍人口的局面。基本公共服務是指由政府主導、旨在保障全體居民生存和發展基本需要的公共服務，主要包括子女義務教育、就業創業服務、基本醫療保險、基本養老保險、保障性住房等內容。我國城鎮存在大量流動人口，對基本公共服務全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務是公民的基本權利，基本公共服務全覆蓋是推進以人的新型城鎮化的具體體現。通過人口管理制度和財政轉移支付制度創新，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，是實現農業轉移人口市民化的重要途徑之一。農業轉移人口存在地域不衡性。轉移人口過度集中地區往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務需求，迫切需要中央政府建立與市民化公共服務掛鉤的財政轉移支付制度，完善中央政府與地方政府分擔市民化改革成本的體制機制，增強城鎮提供基本公共服務的動力和財力，推動基本公共服務從廣度和深度上向城鎮常住人口全覆蓋。

保障轉移人口權益。在城鎮化進程中，必須在推進城鎮基本公共服務全覆蓋的同時，維護好農業轉移人口的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。土地財產權是法律賦予農民的合法權利，不能隨意剝奪。對于農民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農民工的工作和收入不穩定，土地是最后的依靠。農村土地流轉必須堅持依法自愿有償原則，保證農民享有土地是否流轉的決定權和土地流轉形式的選擇權，維護農業轉移人口的合法權益。同時，應提高農民工的土地財產性收入，加快農村土地財產權制度改革，推動農村集體土地流轉，提高農村土地資源利用效率;賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。