為期四天的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆五中全會(huì)已經(jīng)閉幕，此次會(huì)議主題是審議通過關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議，為中國(guó)勾畫出未來五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的藍(lán)圖。“十三五”規(guī)劃是此次會(huì)議的一大看點(diǎn)，也是十八大以來，中國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的第一個(gè)完整的五年規(guī)劃。

全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策

全會(huì)公報(bào)指出：促進(jìn)人口均衡發(fā)展。堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務(wù)水。

就老百姓關(guān)注的社保和教育等問題，全會(huì)提出，實(shí)施全民參保計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度。中國(guó)還計(jì)劃“普及高中階段教育，逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普通高中免除學(xué)雜費(fèi)，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋。”

中國(guó)“二孩政策”落地時(shí)間未定

十八屆五中全會(huì)確定全面放開二孩，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。*對(duì)此特別作了說明：當(dāng)前，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水,人口老齡化態(tài)勢(shì)明顯。這些因素都對(duì)我國(guó)人口均衡發(fā)展和人口安全提出了新的挑戰(zhàn)。

但是政策正式落地實(shí)施還有一個(gè)過程。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委下屬的中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任姜衛(wèi)預(yù)計(jì)，“比照‘單獨(dú)二孩’從決策披露到最終各地落地實(shí)施時(shí)間，生育二孩政策的實(shí)施最快也要等到明年”。

除修訂相關(guān)法律外，中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授宋健告訴記者：“完善生育政策應(yīng)與相關(guān)協(xié)調(diào)配套政策同步進(jìn)行。生育政策的‘三駕馬車’，即生育服務(wù)證制度、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度和獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度這三項(xiàng)主要配套政策需要調(diào)整和完善。”

完善生育登記服務(wù)

國(guó)家衛(wèi)計(jì)委副主任王培安此前表示，根據(jù)十八屆五中全會(huì)的決策部署，全面二孩政策需要修訂《人口與計(jì)劃生育法》及其配套法規(guī)，依法組織實(shí)施。

除修訂法律外，政策落地還需各地履行實(shí)施方案報(bào)批、地方人大修訂計(jì)生條例等環(huán)節(jié)，最快預(yù)計(jì)也要等到明年。記者梳理發(fā)現(xiàn)，地方衛(wèi)計(jì)委對(duì)媒體回應(yīng)表示，政策正式落地實(shí)施尚需3~5個(gè)月時(shí)間。

生育政策和相關(guān)配套措施應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，每一項(xiàng)核心政策的背后，都有若干配套政策作為其順利實(shí)施的保障，伴隨著生育政策的調(diào)整，一系列相關(guān)配套政策措施的調(diào)整完善必須提到議事日程上來。“當(dāng)前生育服務(wù)證制度、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度和獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的改革和完善迫在眉睫。”

據(jù)了解，生育服務(wù)證制度實(shí)際脫胎于帶有行政審批色彩的“準(zhǔn)生證”。夫妻在生育孩子之前，需要備齊各種證明文件，先申請(qǐng)?jiān)俚却龑徟�。“單�?dú)”二孩放開后，還需要生育夫妻提交其父母的生育狀況，一系列審批手續(xù)也較為繁瑣。

實(shí)施全面兩孩政策后，將取消二孩審批，實(shí)行生育登記服務(wù)制度。但符合規(guī)定條件要求再生育的，仍需按照有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。

在群眾生育觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變、生育率長(zhǎng)期低于更替水的人口形勢(shì)下，繁瑣的登記審批的合理性有待商榷。“保留必要的功能，削減不必要的程序，為符合政策生育者提供盡量寬松的政策環(huán)境，應(yīng)該是生育服務(wù)證制度改革的出發(fā)點(diǎn)。”

建立計(jì)生家庭保障機(jī)制

對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收問題，更是引起社會(huì)熱議。特別是政策正式落地實(shí)施之前出現(xiàn)的“搶生”現(xiàn)象，是否需要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)成為關(guān)注焦點(diǎn)。

日，有地方衛(wèi)計(jì)部門表示，對(duì)中央五中全會(huì)公報(bào)公布后、《人口與計(jì)劃生育法》及其配套法規(guī)修訂實(shí)施前，不符合規(guī)定生育第二個(gè)孩子的，不作實(shí)質(zhì)性處理。但國(guó)家衛(wèi)計(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人又表示，全面兩孩政策正式實(shí)施之前，各地各部門都必須認(rèn)真執(zhí)行好現(xiàn)行的人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)，維護(hù)良好的生育秩序。

對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，宋健認(rèn)為，隨著生育政策的逐步放寬，它最終會(huì)退出歷史舞臺(tái)，但目前若要取消，為時(shí)尚早。“我國(guó)人口眾多的國(guó)情未改變，且計(jì)劃外生育仍占一定比例。因此，對(duì)違反現(xiàn)行政策生育者仍需依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。”

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象、程序、標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)的使用等，也需要有法律依據(jù)并令人信服。

與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的“罰”相對(duì)應(yīng)的，是對(duì)遵守計(jì)劃生育政策家庭的獎(jiǎng)勵(lì)撫助制度。對(duì)自愿生育一個(gè)孩子的夫妻，不再享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待政策。之前已經(jīng)領(lǐng)取的，繼續(xù)按規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、年限，享受各項(xiàng)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)待政策。已經(jīng)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)但現(xiàn)在要求再生育的，不再享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠待遇，此前享受的獎(jiǎng)勵(lì)不用退還。

雖然目前已經(jīng)確認(rèn)實(shí)施全面二孩政策，但過去幾十年間所積累的計(jì)劃生育政策影響下的人群和家庭，有些人已經(jīng)永遠(yuǎn)失去生育第二個(gè)孩子的機(jī)會(huì)，并遭遇了或面臨“失獨(dú)”的風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)應(yīng)結(jié)合生育政策調(diào)整，改革相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，對(duì)“失獨(dú)”家庭盡快建立全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、多層次的社會(huì)保障體制，構(gòu)建國(guó)家層面的計(jì)劃生育家庭社會(huì)保障安全網(wǎng)。

國(guó)家：?jiǎn)为?dú)二孩政策效應(yīng)低于預(yù)期

*在向五中全會(huì)作關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議說明時(shí)指出，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策基于兩個(gè)考慮。一方面，實(shí)施單獨(dú)二孩政策以來，全國(guó)符合政策條件的夫婦有1100多萬對(duì)，截至今年8月底，提出生育二孩申請(qǐng)的只有169萬對(duì)，占比為15.4%。另一方面，我國(guó)人口老齡化態(tài)勢(shì)明顯，60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)超過15%，老年人口比重高于世界均水，14歲以下人口比重低于世界均水，勞動(dòng)年齡人口開始絕對(duì)減少，這種趨勢(shì)還在繼續(xù)。實(shí)施全面二孩政策是站在中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重大舉措。

11月4日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司司長(zhǎng)楊文莊接受媒體采訪時(shí)表示，現(xiàn)階段全國(guó)符合全面二孩政策條件的夫婦大約有9000多萬對(duì)，其中60%育齡婦女超過35歲，40歲上下的各占一半，城鄉(xiāng)比重差不多。楊文莊預(yù)測(cè)，未來幾年的出生人口會(huì)有一定程度的增長(zhǎng)。最高年份預(yù)計(jì)會(huì)超過2000萬人。

但是，認(rèn)為“全面二孩政策效應(yīng)影響有限”的觀點(diǎn)也不少，其主要依據(jù)是單獨(dú)二孩政策不如預(yù)期。

“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)時(shí)，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委人士稱，大概每年新增出生人口200萬人左右。2015年初，衛(wèi)計(jì)委公布了截至底的“單獨(dú)二孩”申請(qǐng)數(shù)為106.9萬;2015年上半年數(shù)據(jù)，全國(guó)單獨(dú)夫婦的再生育申請(qǐng)數(shù)為46.34萬。這些數(shù)據(jù)都距200萬有相當(dāng)差距。

對(duì)此，國(guó)家衛(wèi)計(jì)生委官員在接受采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，“單獨(dú)二孩政策和當(dāng)時(shí)的預(yù)期非常符合。”但不可否認(rèn)的是，人們的生育意愿在不斷的變化。據(jù)了解，2013年，調(diào)查發(fā)現(xiàn)符合單獨(dú)二孩政策的家庭有60%希望生育，2015年的調(diào)查顯示，只有39.6%的家庭希望生育二孩。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪湖北3個(gè)地市獲取的反饋，均是單獨(dú)二孩政策效果低于預(yù)期。

湖北一位地市計(jì)生系統(tǒng)官員告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，下一步他們會(huì)做目標(biāo)人群摸底調(diào)查，做完調(diào)查才能對(duì)二孩政策效應(yīng)有所預(yù)判。目前該市20-29歲的育齡婦女人數(shù)，呈逐年下降趨勢(shì);放開單獨(dú)二孩后，當(dāng)?shù)爻錾�人口有小幅度上升，但未如預(yù)期。

上述計(jì)生系統(tǒng)官員表示，作為一個(gè)人口凈流出的中部地級(jí)市，人口出生率逐年下降，對(duì)城市發(fā)展來說不是利好。放開全面二孩應(yīng)該能帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝丝诔錾�率有一定幅度回升，畢竟相�?duì)一線城市來說，三四線城市生活壓力小一些。

事實(shí)上，在全面二孩政策公布前的10月24日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在湖北開了一場(chǎng)低生育地區(qū)生育政策響應(yīng)專題研討會(huì)。參會(huì)者包括國(guó)家衛(wèi)計(jì)委官員楊文莊、湖北省衛(wèi)計(jì)委主任楊云彥以及國(guó)內(nèi)學(xué)者。他們討論的報(bào)告，也就是上文提及的中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授石智雷完成的國(guó)家課題??低生育地區(qū)的政策響應(yīng)與家庭發(fā)展能力問題的調(diào)研結(jié)果等。

報(bào)告以宜昌市為例，從處于15-60歲年齡段的女性中隨機(jī)篩選出40萬個(gè)樣本，調(diào)查的核心正是一孩家庭生育二孩的意愿，全部樣本的二孩生育意愿比重為35.8%，總體二孩的生育意愿相對(duì)較低。

北京大學(xué)人口研究所教授喬曉春表示，當(dāng)前關(guān)注的重點(diǎn)一是現(xiàn)有政策調(diào)整會(huì)使生育率有多大的反彈;二是在生育反彈不足的情況下采取什么措施鼓勵(lì)性生育。政府現(xiàn)階段主要關(guān)注的是第一個(gè)事情。

喬曉春預(yù)計(jì)，全面二孩放開后，短期內(nèi)出生人口會(huì)有所增長(zhǎng)，但最多每年新增300萬-400萬，最高估計(jì)在600萬-700萬，加上目前1600萬左右的年出生人口，年出生人口峰值預(yù)期在2200萬左右。