農民工失業保險制度的現狀

　　我國相關法律缺乏統一規定。1999年頒布的《失業保險條例》第二十一條明確規定了用人單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，交納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。但是上述規定僅僅只是一種失業補償規定，并非真正意義上的失業保險制度。2017年頒布的《社會保險法》中只是規定了廣覆蓋、多層次的方針，并沒有專門針對農民工失業保險制度作出具體規定。

制度本身存在缺陷。農民工失業保險制度與城鎮職工失業保險制度相比：在繳費方式上，沒有體現勞動者個人的權利與義務相對等的原則;在支付標準上，對農民工的一次性生活補助金最長支付期限是12個月，即每繳費滿1年支付1個月補助，支付標準偏低;在失業保險的覆蓋范圍上，只能覆蓋與用人單位簽訂一年以上勞動合同的農民工。據統計，我國在城鎮就業的1.3億農民工中，簽訂勞動合同的農民工只有6000萬人;在再就業培訓方面，缺乏對農民工進行再就業培訓的明確規定。

擴大失業保險覆蓋面，創新失業保險模式

　　擴大失業保險覆蓋面納入非正規就業農民工。1988年，第75屆國際勞工組織大會提出：在勞動年齡以上，有勞動能力不能獲得工作，致使無工資收入，不能保障生活的勞動者，為失業者，屬于失業保險的覆蓋范圍。從世界各國的發展情況看，并未把農民工排斥在失業保險制度覆蓋范圍之外。如：美國的失業保險覆蓋范圍經歷了一個從有限范圍不斷擴大到所有勞動者的過程，現已經擴展到農業工人、從事家庭服務的勞動者。日本的失業保險范圍包括季節工、臨時工等勞動者。我國《社會保險法》雖然制定了廣覆蓋、多層次的方針，但是并沒有將非正規就業的農民工列入覆蓋范圍，并沒有專門針對農民工的失業保險設計。筆者建議，我國的失業保險制度應以勞動者為參保對象，將非正規就業的農民工納入制度的參保范圍，擴大失業保險的覆蓋面。

　　創新農民工失業保險模式。2017年頒布的《社會保險法》并沒有對農民工的失業保險模式做出具體的規定，在全國的實踐中主要三種模式可供參考：第一種是并軌模式即江蘇模式，一律將農民工列入城鎮失業保險制度中，農民工交納同城鎮職工一樣的失業保險費，在其失業時與城鎮職工一樣享受相同的失業保險待遇。第二種是雙軌制模式即福建模式，農民工個人交納失業保險費的，失業時實行同城鎮職工相同的失業保險待遇;而農民工個人不交納失業保險費的，失業時，一次性支付失業補助金，標準為法定最低工資的60%。第三種是優惠模式即沈陽模式，對農民工實行比城鎮更為優惠的政策。針對農民工的流動性較大等特點，對農民工失業保險應實行分類、分層次的制度。對在城鎮簽訂長期勞動合同，有定居城鎮意愿的農民工，實行同城鎮統一的失業保險制度，但由于農民工的特殊性，應與城鎮職工有所區別。而對大部分的非正規就業的農民工，外出務工只是為增加一時收入，在其失業時仍有土地作為保障，實行一次性的失業補助金。為此，筆者建議，對農民工失業保險制度實行優惠式的雙軌制模式，待條件成熟后實行并軌制，即統一為城鎮職工的失業保險制度。

　　合理設計籌資機制

　　失業保險基金的主要來源是政府、用人單位和農民工個人三方。首先是政府籌資。在國際上，失業保險基金政府的籌集方式有三種：一是由政府完全承擔失業保險費的籌集，比如智利;二是政府只承擔一定比例的籌資，比如日本政府承擔比例為25%;三是政府完全不承擔任何籌資，由用人單位和勞動者個人承擔。鑒于農民工失業保險的特殊性，筆者認為，我國政府應承擔一定比例的籌資，所籌資金設立一個專門賬戶列入社會統籌系統，比例為50%左右，剩余部分由用人單位和勞動者個人承擔。資金來源由中央政府財政與地方政府共同籌措，其中地方政府財政承擔主要部分，采取固定的財政撥款方式，不足部分由中央財政補足。

　　其次是用人單位籌資。用人單位按照職工上一年度的社會均工資為繳費基數交納保費，實行地區之間、行業之間的差別費率，并根據當年客觀情況的變化進行調整。規定一個上下限比例，在此區間內進行調整，如1%～3%之間。

　　第三是農民工個人籌資。由于農民工的工資收入較低，而實際的最低繳費基數高于農民工收入。為此，應實行以農民工實際工資收入作為其繳費基數，而不再適用城鎮失業保險中的基本工資為繳費基數的標準。在繳費的比例上，也不應一律實行同城鎮職工一樣的交納比例，應分層次、分類別地設計為彈性的繳費比例。簽訂固定勞動合同，且工資收入接或者高于城鎮職工最低繳費標準的農民工，繳費的比例同城鎮職工;而工資收入低于城鎮職工最低繳費標準的農民工，繳費比例可以減半繳納。并且農民工所交的保費全部轉入其個人的賬戶，當農民工轉換地區或者工作單位時，保費隨同轉移，在其失業后可以自由支取。

　　最后是縮短農民工繳費的最低期限。《社會保險法》規定的最低繳費期限為1年，鑒于農民工簽訂勞動合同的期限普遍較短(1年以上的為17.91%)⑤，按照正常的繳費期限設計對于參保的農民工不合理，可相應地縮短農民工的繳費期限，建議定為6個月為宜。筆者建議在農民工個人賬戶中列出明確的個人繳費記錄，把連續性繳費方式，改變為累積性的繳費方式，只要農民工在個人的賬戶中累積繳費的期限達到法律規定的繳費年限，當其失業后，即可以申請領取失業保險金。