解讀社會撫養(yǎng)費(fèi)新規(guī):體現(xiàn)人性關(guān)懷 去向應(yīng)更透明

　　11月20日,國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理條例(送審稿)》,向社會征求意見

　　在對《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理條例(送審稿)》(下稱條例)具體條文作出解讀之前,先說一說征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的正當(dāng)性。“孩子是我們自己生的養(yǎng)的,為什么要給國家交錢?”一些超生父母常問類似的問題,也因此對社會撫養(yǎng)費(fèi)正當(dāng)性發(fā)生疑問。事實上,一個孩子從出生到長大,除了父母,社會也要付出很多:人多了,教育、醫(yī)療等各種資源需求增加,相應(yīng)需要加大公共投入。部分家庭因多占用資源付出必要成本,其正當(dāng)性無可置疑。

　　除了百姓,部分學(xué)者也對社會撫養(yǎng)費(fèi)存在價值提出疑問。11月24日《中國青年報》報道中,有學(xué)者提出廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)的主張。從學(xué)術(shù)探討和著眼未來的角度,任何觀點(diǎn)都需要得到尊重和重視。但至少就現(xiàn)階段而言,社會撫養(yǎng)費(fèi)是落實計劃生育基本國策,促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的必要舉措。如果不能在這樣的共識下認(rèn)識問題,條例的執(zhí)行前景將會蒙上幾分陰影。

　　接下來就送審稿的部分具體條文的規(guī)定,談一些粗淺的認(rèn)識,有欣喜,也有期待。

關(guān)鍵詞:統(tǒng)一

　　第6條　已生育一個子女,不符合法律法規(guī)規(guī)定再生育一個子女的,對雙方當(dāng)事人分別征收計征基本標(biāo)準(zhǔn)3倍以下的社會撫養(yǎng)費(fèi);已生育兩個以上子女,不符合法律法規(guī)規(guī)定再生育的,加重征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

　　因在結(jié)婚登記前生育3個孩子,2017年2月7日,導(dǎo)演張藝謀向江蘇省無錫市濱湖區(qū)計生局繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)748萬余元。送審稿公布后,很多網(wǎng)友調(diào)侃:“老謀子命不好呀!如果新條例通過再生孩子,就不用交700多萬元了。”

　　事實上,這樣的理解有不小偏差。各地情況不同,社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有適度差別是必要的,但目前各地標(biāo)準(zhǔn)差別太過懸殊,卻損害了征收的公性。所以,對于該條明確規(guī)定“計征基本標(biāo)準(zhǔn)3倍以下”,統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)壓縮地方的自由裁量權(quán)。這是值得肯定的,也是送審稿的最大亮點(diǎn)之一。不過,目前統(tǒng)一的,只是對二胎的征收標(biāo)準(zhǔn),三胎及以上超生,“社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。

　　仍以張藝謀超生為例,他最終繳納的700多萬元中,三胎的社會撫養(yǎng)費(fèi)是最大一筆,超過500萬元。按照目前送審稿,同樣生三個孩子,頭胎將無需繳納(這個問題下文會提到),二胎數(shù)額有不小降低,而作為最大頭兒的三胎社會撫養(yǎng)費(fèi),處于并不確定狀態(tài)。一旦當(dāng)?shù)刂贫ǜ�高三胎征收�?biāo)準(zhǔn),繳納更多的錢并非不可能。

　　超生孩子越多,當(dāng)事人違反國家法律的主觀性越明顯,社會需要付出的成本也越大,這樣看,社會撫養(yǎng)費(fèi)隨著超生胎數(shù)增加而遞增,有其合理性。但這不意味著越高越好,征收標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)與社會付出的成本相適應(yīng)。如果統(tǒng)一規(guī)定三胎及以上社會撫養(yǎng)費(fèi)有難度,條例至少可以規(guī)定一個相對明確標(biāo)準(zhǔn),特別是一個上限,避免各地征收的攀比和無序。

關(guān)鍵詞:人性

　　第3條不符合人口與計劃生育法律法規(guī)規(guī)定多生育子女的公民,應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。不符合程序規(guī)定生育的,不予征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　這里重點(diǎn)要說的,是后半條,即“不符合程序規(guī)定生育的,不予征收社會撫養(yǎng)費(fèi)”。從“生育是公民權(quán)利”的角度審視,未婚媽媽、未到婚齡就生子、同居但未領(lǐng)結(jié)婚證生子等情況,僅僅在于生育程序上的問題(時間早,未取得有關(guān)部門生育許可等)。而目前,上述情況下生育,是和超生“一視同仁”對待,須繳納同等數(shù)額的社會撫養(yǎng)費(fèi)。比如,張藝謀和陳婷未婚生育三個孩子,生育一個子女是作為初婚者的陳婷的權(quán)利,結(jié)果因為未婚生育,第一個孩子也繳納了社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　再比如曾引發(fā)媒體關(guān)注的北京“未婚媽媽”于軍。因為未婚先孕,她成為一名“超生者”,面臨一筆數(shù)額不菲的社會撫養(yǎng)費(fèi),女兒的戶口也遲遲辦不下來。公眾和人大代表多次呼吁,取消對“未婚媽媽”征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。送審稿的規(guī)定,可以視作對公眾呼聲的回應(yīng)。這既是實現(xiàn)公的需要,也是人性化關(guān)懷的具體體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:規(guī)范

　　第8條社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收,由縣級人民政府計劃生育行政部門(以下簡稱征收機(jī)關(guān))作出書面征收決定。

　　征收機(jī)關(guān)可以委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處開展社會撫養(yǎng)費(fèi)征收的調(diào)查取證工作。

　　第9條　流動人口的社會撫養(yǎng)費(fèi)征收,由其戶籍所在地縣級人民政府計劃生育行政部門按照戶籍所在地的征收標(biāo)準(zhǔn)作出征收決定。流動人口現(xiàn)居住地應(yīng)當(dāng)配合戶籍地計劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收工作。

　　送審稿很多條文,都體現(xiàn)了規(guī)范。比如上面提到的統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn),即是規(guī)范的重要內(nèi)容。而送審稿對征收機(jī)關(guān)的明確,同樣很好體現(xiàn)了規(guī)范要求。

　　目前,在一些地方,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處是合法的征收主體。執(zhí)法主體層級較低,不利于一定地域內(nèi)執(zhí)法統(tǒng)一。比如,對于“3倍以下”的范圍確定具體征收標(biāo)準(zhǔn),不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能有不小差別。另外,基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低,導(dǎo)致一些地方執(zhí)法的不規(guī)范,出于這方面的考量,送審稿將社會撫養(yǎng)費(fèi)征收主體,明確規(guī)定為“縣級人民政府計劃生育行政部門”。“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處”可以接受委托開展相關(guān)調(diào)查取證,但它不再是合法征收主體。

　　除了層級上的明確,地域上的明確同樣重要。現(xiàn)實操作中,對于流動人口等人戶分離群體,戶籍所在地和實際居住地計生部門都有征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)力。二者常常為此發(fā)生扯皮,甚至出現(xiàn)明明已經(jīng)征收,但彼此還不認(rèn)賬的情況出現(xiàn)。媒體曾報道,浙江省溫州市鹿城區(qū)居民黃某在廣東省大埔縣生了第二個孩子,向該縣繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)6萬多元。但隨后,鹿城區(qū)計生部門要求大埔縣計生部門撤銷對黃某夫婦社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收,并作出了征收86萬元的處罰決定。

　　送審稿明確將征收權(quán)力統(tǒng)一到了戶籍所在地,可有效避免重復(fù)征收,提高征收效率,也有利于保障相對人的權(quán)利。

關(guān)鍵詞:脫鉤

　　第24條　社會撫養(yǎng)費(fèi)及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫,按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定納入地方財政預(yù)算管理,作為地方預(yù)算收入,統(tǒng)籌安排使用,不得返還或者變相返還征收機(jī)關(guān),不得截留、挪用、貪污、私分。

　　計劃生育工作經(jīng)費(fèi),由各級人民政府財政予以保障,不得與社會撫養(yǎng)費(fèi)征收數(shù)額掛鉤。

　　第27條公安、民政等相關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合計劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作。

　　當(dāng)事人所在單位或者村民委員會、城市居民委員會,應(yīng)當(dāng)依法配合做好社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收工作。

　　送審稿中和“脫鉤”有關(guān)的兩個法條,讓人一喜一憂。

　　讓人喜的是第24條。在一些地方,社會撫養(yǎng)費(fèi)返還早已不是什么秘密。對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說,一旦有了利益沖動,執(zhí)法出現(xiàn)偏差的可能性就更大。送審稿“不得返還或者變相返還征收機(jī)關(guān)”的規(guī)定,征收和返還脫鉤,將遏制利益沖動,讓執(zhí)法回歸理性。

　　不過,即使這樣的規(guī)定得以通過,現(xiàn)實也不令人樂觀。11月24日澎湃新聞報道,安徽省碭山縣計生委在被職工追討工資時作出這樣的回復(fù):“碭山縣人口和計劃生育執(zhí)法監(jiān)察大隊是自收自支單位,財政不撥錢,收到錢能發(fā)工資。”對計生部門來說,一旦“收不到錢就沒錢發(fā)工資”成為它們避不開的尷尬,條例能否落實就需要打上一個不小的問號。

　　更令人擔(dān)心的則是送審稿第27條,“公安、民政等相關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合計劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作”。以不給落戶的方式保證社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收,是目前公安最有力的“配合”方式。送審稿這條規(guī)定,并未排除這“配合”方式的適用。

　　對計生部門來說,不交錢不給落戶是最有力也最有效的制約手段。但這種方式給超生家庭特別是超生孩子造成的傷害,卻是長久的。用限制人權(quán)(不能上學(xué)、不能上醫(yī)保)的方式實現(xiàn)社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收,并不正當(dāng)。

關(guān)鍵詞:透明

　　如果說送審稿有什么缺憾,那么,對社會撫養(yǎng)費(fèi)去向只字未提,應(yīng)該是重要一條。根據(jù)24省份于2017年公開的數(shù)據(jù),2017年的社會撫養(yǎng)費(fèi)超過200億元。這么一大筆錢用在哪里,公眾知之不多。送審稿規(guī)定了縣級年度征收總額公開,但去向問題并未涉及。既然條例規(guī)定了社會撫養(yǎng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算,那么,單獨(dú)公布這筆錢的去向,似乎既無必要也不太可能。然而,無論從政府信息公開還是公眾監(jiān)督角度看,這筆錢都不能成為一筆糊涂賬。最大限度的透明,才能贏得最大的公信力。