“營改增”再次進入最后的倒計時。

2017年開年伊始，1月22日，國務院總理李克強主持召開座談會，研究全面推開營改增、加快財稅體制改革、進一步顯著減輕企業(yè)稅負，調(diào)動各方發(fā)展積極性。

其實，早在此前一個月前，2015年底，財政部部長樓繼偉就在全國財政工作會議上表示，2017年將全面推開營改增改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)納入試點范圍。

這些會議與表態(tài)意味著，至今已試點4年的“營業(yè)稅改征增值稅”改革，或?qū)⒃凇笆�三五”開局之年全面收官，營業(yè)稅或?qū)⑼顺鰵v史舞臺。

中國政法大學財稅法研究中心主任、中國財稅法學研究會副會長施正文告訴法治周末記者：“‘營改增’是當前最為迫切的一項稅制改革，也是影響深遠的一項稅制改革。”

“新年伊始，總理專門開座談會，表示今年全面推開‘營改增’，向社會發(fā)出信號。主管部門不能有畏難情緒，各行業(yè)企業(yè)也需要按照議定的計劃來做準備。這是我們政府治理的一種新方式，把政府未來的重大政策提前亮出來，鋪墊社會預期，便于社會各方能及時參與進來，也便于政策出臺后的盡快落實。”施正文說。

需要注意的是，改革或?qū)⒃庥龅奶魬?zhàn)也不容小覷。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，“營改增”本應在2015年完成。然而自去年中旬起，有媒體陸續(xù)報道“營改增”步調(diào)放緩，受經(jīng)濟下行、財政壓力大等多方面的影響，“營改增”就未能在2015年實現(xiàn)。

備受各行業(yè)關注的“營改增”，是否真的能在今年內(nèi)完成，仍引人質(zhì)疑。

“‘營改增’在形式上的完成是肯定可以實現(xiàn)的，現(xiàn)在的關鍵是‘營改增’的政策能否達到我們預想的目的，也就是政策方案、法律制度到底能不能設計的科學、合理，最終能否施行。”施正文說，“而不是簡單的‘改’，改完后又出現(xiàn)更多的問題。”

最迫切的一項稅制改革

2012年1月1日，我國在上海啟動“營改增”試點，后分行業(yè)進行全國范圍內(nèi)的試點，涉及的行業(yè)包括交通運輸、郵政、電信、部分現(xiàn)代服務業(yè)。

然而，“營改增”仍沒能全面推行。

有關統(tǒng)計顯示，目前已有約1/4的營業(yè)稅納稅人轉(zhuǎn)為了增值稅納稅人，但仍有3/4的營業(yè)稅納稅人未完成“營改增”改革，分布在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務業(yè)。這4個行業(yè)戶數(shù)眾多、業(yè)務形態(tài)豐富、利益調(diào)整復雜，被稱為“營改增”中難啃的“硬骨頭”。

施正文說，“營改增”是當前最為迫切的一項稅制改革，其意義不僅在于其本身，而且對于經(jīng)濟的發(fā)展、稅收情況、財政體制和稅收體制的改革都有深遠的影響意義。

全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所原所長賈康表示：“‘營改增’是一項稅制改革，其結(jié)構(gòu)性減稅的特征很明顯。‘營改增’的內(nèi)在機理是鼓勵專業(yè)化競爭。它減少了營業(yè)稅的重復征收。”

此前，國家稅務總局原副局長許善達表示，全面“營改增”的減稅額度有望達到9000億元。有預測稱，2017年，已納入“營改增”的行業(yè)減稅規(guī)模估計有2000億元，金融業(yè)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、生活服務業(yè)等行業(yè)減稅規(guī)模或接4000億元，2017年“營改增”減稅總規(guī)模接6000億元。

李克強強調(diào)，“營改增”有利于減少重復征稅，降低企業(yè)成本和稅收成本，這將對發(fā)展服務業(yè)尤其是科技等高端服務業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)和消費升級、培育新動能、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮重要作用。

“必須要看到，‘營改增’這個稅制改革是當前的讓利，更是在培育未來的‘新動能’。”李克強總理在1月22日的座談會上說，用短期財政收入的“減”換取持續(xù)發(fā)展勢能的“增”，為經(jīng)濟保持中高速增長、邁向中高端水打下堅實基礎。

“消除了行業(yè)的重復征稅問題，有利于企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展、專業(yè)化分工協(xié)作，這是社會大生產(chǎn)的基本形式。比如，可以把服務業(yè)等行業(yè)外包出去。所以才有利于生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展，有利于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。”施正文說。

李克強明確指出，全面推進“營改增”，是深化財稅體制改革、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“重頭戲”。

減稅為稅制改革鋪路

“減稅”是“營改增”的功能之一。

增值稅是最主要的流轉(zhuǎn)稅種之一，其最大特點是能夠最大限度地消除重復計稅。

最難推行“營改增”的4個行業(yè)將在今年被全部覆蓋。財政部部長樓繼偉表示，2017年將全面推開“營改增”改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)納入試點范圍。

“這4個行業(yè)都很重要。比如房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)都是生產(chǎn)性的行業(yè)，正處于經(jīng)濟上下游的中間環(huán)節(jié)，所以營改增對經(jīng)濟的上下游都會產(chǎn)生影響。生產(chǎn)服務業(yè)此前沒有納入增值稅征收范圍，就讓增值稅的鏈條被中斷了，很多成本不能抵扣，就造成了重復征稅。”施正文分析說。

施正文說，增值稅的鏈條應該是多環(huán)節(jié)的，從源頭、制造生產(chǎn)、批發(fā)、零售等各領域都打通，企業(yè)的各種成本才能抵扣，這樣才能徹底消除了重復征稅;否則成本不能抵扣，比如，金融機構(gòu)的服務費等，成本就高了。整體的增值稅機制也不能很好地運行。

北京某金融資本公司財務管理人員告訴法治周末記者：“我們期待營業(yè)稅改增值稅，如果改革成功，我們是可以減稅的。雖然改革可能面對很多阻力，但是我們也期待著，只是目前還不知方案是怎樣的。”

把“營改增”推廣到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)，不僅有益于這4個行業(yè)的稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其他行業(yè)也都會受益，都可以實現(xiàn)抵扣。

山東某紡織品出口貿(mào)易企業(yè)負責人告訴法治周末記者，兩年，經(jīng)濟下行壓力大，企業(yè)效益受到很大影響，再加上稅收抵扣鏈條的不健全(比如人工費、差旅費等)，企業(yè)賦稅壓力非常大。“紡織品行業(yè)增值稅的基本稅率是17%，但我們企業(yè)能負擔的稅率也就只有4%左右。我們真是覺得不堪重負。”

財稅領域?qū)＜叶嘤泄沧R，目前減稅的空間主要在于增值稅，包括推進“營改增”、降低制造業(yè)增值稅稅率等。

許善達認為，“營改增”是惠及所有企業(yè)的，原來營業(yè)稅企業(yè)改征增值稅會減稅，原來買服務的那些增值稅納稅人也會相應增加抵扣項目，可以實現(xiàn)減稅。這也算是流轉(zhuǎn)稅環(huán)節(jié)的普遍性減稅。

不過，增值稅的減稅幅度增大，并不代表著整體稅收收入降低幅度大。“雖然供給側(cè)改革強調(diào)稅收收入整體要減，但考慮目前財政的需求和財政政策的需要，恐怕期也不可能減稅幅度太大。”施正文認為。

“十八屆三中全會公報將”穩(wěn)定稅負“作為我國未來完善稅收制度的改革要點，而要保證稅負的穩(wěn)定，稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整一定是結(jié)構(gòu)性的，相互影響的，有減稅就有增稅。”施正文說。

“我國稅制結(jié)構(gòu)的問題在于間接稅比重過高，直接稅比重過低，企業(yè)納稅多，自然人納稅很少。這樣就會造成國內(nèi)商品服務的價格過高，特別是奢侈品價格過高，對消費和進出口都產(chǎn)生不利影響。所以稅制結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型，需要提升直接稅，降低間接稅，這樣我們的稅制才能更加科學合理。”施正文說。

“增值稅是中國第一大稅種，屬于間接稅范疇。據(jù)統(tǒng)計‘營改增’全面推開之后，增值稅占總稅收比例將超過50%，對于國際上任何一個國家來講，這都是一個很高的比例。”施正文說，增值稅有順經(jīng)濟周期的特性，經(jīng)濟增速高，增值稅也會過高，這就有了稅收收入增長的風險，這就造成了稅收的順周期調(diào)解。

“而所得稅是經(jīng)濟的內(nèi)在穩(wěn)定器，有逆周期調(diào)解的功能，經(jīng)濟過熱的時候能夠給經(jīng)濟降溫，經(jīng)濟蕭條的時候能夠給與緩解。所得稅比重高才能實現(xiàn)逆周期調(diào)解。所以，發(fā)達國家的經(jīng)濟相對比較穩(wěn)定，與稅制有很大的關系。”施正文說。

“增值稅的規(guī)模最大，也最沒有調(diào)解功能，降間接稅必須降增值稅。”施正文說，“現(xiàn)在我們的六大稅制改革中，個人所得稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅、消費稅都是增稅措施，這些措施也都是必要的。”

“‘營改增’本身是一種稅制改革，同時其減稅功能又為其他稅制改革提供空間，鋪了道路。”施正文說，“沒有增值稅的減，其他稅制改革推出后，整體的稅收效益就是增稅，所以增值稅必須要減。”

稅制改革是配套改革、聯(lián)動改革。“營改增”的迫切性再現(xiàn)。據(jù)了解，其他稅制改革之所以難以推出，也在于“減稅”仍未實現(xiàn)。

倒逼財政體制改革

“營改增”還具有財政體制調(diào)整方面的功能。

增值稅是中央與地方共享稅種，營業(yè)稅為地方的主體稅種。“營改增”不僅關系著稅收體制全局穩(wěn)定，也關系到中央和地方各自的利益分享。

據(jù)統(tǒng)計，2015年前11個月，剩下4個行業(yè)的營業(yè)稅收入實現(xiàn)1.75萬億元，占地方一般公共財政收入比重為23%。而增值稅為中央和地方共享稅，目前中央和地方按75∶25分成。

不少業(yè)內(nèi)人士擔心，全面推進“營改增”后，原來地方的主體稅種變成地方分享25%，會對地方財力造成沖擊，并進而增加本已沉重的地方事權負擔。

據(jù)媒體報道，以山西省陽泉市地稅1994年至數(shù)據(jù)為例，營業(yè)稅占全市地稅稅收的均比重為24.14%。假設2015年全面實行“營改增”，全市地稅系統(tǒng)將減少30%的收入，組織收入規(guī)模將回落到2009年的水。

根據(jù)陽泉稅收數(shù)據(jù)，“企業(yè)所得稅比重最高為45.35%，最低為10.7%，波動比較大，營業(yè)稅則相對穩(wěn)定。所以，‘營改增’不僅直接減少地方稅收，而且將影響到地方稅收的穩(wěn)定性。其他小稅種也難以彌補‘營改增’帶來的收入缺口，因此‘營改增’后主體稅種的缺失將是對地方稅收收入最大的影響”。

施正文指出，“營改增”改革更全面的意義就是倒逼財稅體制改革。像房地產(chǎn)稅等地方稅種都還沒有發(fā)展起來，第一大稅種營業(yè)稅又改成了增值稅，勢必要調(diào)整、理順中央地方財政分配的體制，調(diào)整這個體制勢必要引導配套改革。

李克強指出，要采取增量式和漸進式推進改革，避免財力分配格局變化對經(jīng)濟穩(wěn)運行造成影響。

“這就是說，目前的分配格局不能從根本上打破，考慮改革的可行性和承受力，又要做相應的調(diào)整。所以，這次要調(diào)整央地的分配比例。”施正文分析說。

1月22日的座談會信息顯示，增值稅分享比例將做適度調(diào)整。在2015年末全國財政工作會議上，財政部也曾研究調(diào)整增值稅在中央和地方之間的比例劃分，地方增值稅分享比例有望調(diào)高。

然而，具體按照怎樣的比例分享，備受地方關注。

施正文說：“有人說是五五分成，但這恐怕是較簡單，也不太科學、不太合理的方法。這種做法會讓發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的財政不均衡，造成不公。”

施正文建議，我認為要適當優(yōu)化分享方案，比如分享比例因地而異，讓地區(qū)之間有適當?shù)牟町悺！耙驗槎愂照鞴苤虚L期存在著因稅源與收入背離的問題，所以，地區(qū)之間也存在著稅收負擔分配不公、財政收入分配不公、征管中寬嚴程度不一等問題。”施正文說。

“另外，也可以借鑒德國的做法，按照各個地方商品服務的零售總額占全國的比例還確定增值稅收入的分配，因為稅收最終是消費者承擔。我認為這種分配方式也是比較合理的。”施正文說，當然，這種做法更有可能打破現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)的既得利益。

“我們目前還沒有法律對第一種方法做相關的規(guī)定。財政體制涉及一個國家的中央與地方關系，是最核心的關系，必須通過法制化才能保證權威性和穩(wěn)定性。”施正文指出。

“增值稅改革的意義，涉及經(jīng)濟層面、財政體制層面、稅制體制層面等，再往后延伸，就是中央與地方關系的法制化，對于一個國家治理的現(xiàn)代化意義非常大，對國家的民主法治進程推動意義也很大。”

“財稅不僅僅是經(jīng)濟問題，更多的是政治、社會、法律、文化各方面的問題。我們的現(xiàn)代稅制改革已經(jīng)拓展到現(xiàn)代國家治理的高度。對我們國家提出的全面深化改革、全面依法治國的戰(zhàn)略布局的意義非凡。從這個層面，我們看增值稅，就已經(jīng)超越‘稅’了。”施正文總結(jié)說。