中華人民共和國檔案法實施辦法總則解讀

一、《實施辦法•總則》第一條：“根據《中華人民共和國檔案法》的規定，制定本辦法。”說明制訂《實施辦法》的依據、出發點和總的原則必須與《檔案法》保持一致，《實施辦法》是《檔案法》的具體化，可以對《檔案法》做出解釋，可以根據《檔案法》的規定合理延伸，但不能與《檔案法》相矛盾、相抵觸。也就是說，《檔案法》所允許的，《實施辦法》不能禁止;《檔案法》所禁止的，《實施辦法》不能允許;《檔案法》沒有規定的，《實施辦法》要做出規定就必須依據《檔案法》的原則。總之，《實施辦法》不能超出《檔案法》的范圍，必須保持與《檔案法》的一致性。

二、《實施辦法•總則》第二條對《檔案法》第二條所稱“對國家和社會有保存價值的檔案”作了解釋：“系指具有現實查考使用價值和對歷史、科學技術、藝術、教育等有研究價值的檔案。”如電影創作生產過程中形成的文字、圖片、影片素材和標準拷貝等均屬對藝術有研究價值的檔案，教學中產生的教學大綱、專業設置、教學計劃、方案、招生簡章等屬于對教育有研究價值的檔案。這里，需要明確兩點：一是《檔案法》所指“檔案”不是一般意義上“檔案”的定義，而是指“檔案”的一部分，這一部分檔案是對國家和社會有保存價值、受《檔案法》約束的，除此之外的檔案，不包含在《檔案法》規定的范圍之內。雖然《檔案法》所說“檔案”概念不象一般意義的“檔案”概念范圍廣，但基本概括了一般意義“檔案”的特點。二是《檔案法》所說檔案規定了對國家和社會有保存價值的這部分檔案屬于法律保護范圍。具體到什么是“對國家和社會有保存價值的檔案”，《實施辦法》中作了規定，并把這些價值的具體體現補充解釋為現實價值與其歷史價值兩個方面。

三、《實施辦法•總則》第三條規定了如下兩個方面的內容：一是“縣級以上各級人民政府應當加強對檔案工作的領導，把檔案事業的建設列入國民經濟和社會發展計劃，建立健全檔案機構，確定必要的人員編制，統籌安排發展檔案事業所需的經費。”二是“其他機關、團體、企業事業單位和組織也應當加強對檔案工作的領導，保障檔案工作開展。”這就是說，縣級以上各級人民政府真正重視檔案事業的發展，就必須具體加強對檔案工作的領導，不只是在國民經濟和社會發展計劃中寫上這樣的條文，而是切切實實地把檔案工作作為一項事業來抓，把檔案事業發展所必需的人、財、物統籌安排解決。關于人員編制問題，勞動人事部、國家檔案局早在1985年2月11日發出的關于頒布《地方各級檔案館人員編制標準》(試行)的通知中就有過明確的規定：“凡檔案館與檔案行政機構合署辦公的，檔案行政機構的人員配備，由各級政府依據所轄地域大小、人口數量和需要進行業務指導單位的多少等具體情況自行確定。”《地方各級檔案館人員編制標準(試行)》規定：以館藏檔案一萬卷(冊，折合上架排列長度約150米，即均每卷、冊1.5厘米，下同)確定編制基數：縣(區)及縣級市檔案館五人，館藏不足一萬卷，編制適當減少，但不少于三人;地區級城市檔案館七人;省、自治區、直轄市及其它大城市檔案館十人。館藏超過一萬卷不足三十萬卷的，其超過部分每七千卷增配一人。生活后勤工作獨立的檔案館，除按上述規定配備業務人員外，可按不超過業務人員的百分之二十增加編制。關于統籌安排發展檔案事業所需經費問題，國檔聯發[1985]16號文件《國家計委、國家檔案局關于地方各級檔案館建設統一納入地方基建計劃的通知》規定，地方各級人民政府計劃部門要把地方各級檔案館的基本建設納入地方基建計劃，所需投資，在地方基建投資內統籌安排，力求逐步改善檔案保管條件，使檔案事業更好地為黨的總任務、總目標服務。

《實施辦法•總則》第三條把加強領導、列入計劃、解決人、財、物問題提出來并上升到行政法規高度，為以后建設和發展我國檔案事業提供了依據。這是幾十年來我國檔案事業建設和發展的經驗總結，表明我們認識的提高。檔案工作是黨和國家各級建設中必不可少的環節，《檔案法》和《實施辦法》把檔案工作作為一項事業列入國民經濟和社會發展計劃，為建設和發展我國檔案事業提供了根本保障。可見，黨和國家對建設和發展我國檔案事業是寄予厚望的。目前檔案工作在我國各條戰線上還處于比較薄弱的環節，為了卓有成效地建設和發展我國檔案事業，就必須把加強領導、列入計劃、解決人、財、物問題用法規形式固定下來。《實施辦法•總則》第三條的規定，給我們提供了法制依據，解決了我國檔案事業一些全局性的、重大性的問題。

檔案室工作是檔案館工作的基礎和前提。檔案室移交檔案的完整程度、價值高低、整理質量、保管狀況直接影響到檔案館的館藏建設。每個單位的檔案，反映本單位的歷史活動;全國各單位的檔案總和，則反映國家活動的歷史。因此，做好檔案室工作，對國家檔案信息資源的延續積累和維護黨和國家歷史真實面貌起著重要作用。

《實施辦法•總則》第三條指出，機關、團體、企業事業單位和組織也應加強對檔案工作的領導，保障檔案工作的開展。機關、團體、組織及企業事業單位檔案工作的管理體制和干部，在《實施辦法》中重申的《機關檔案工作條例》(1983年4月28日由中央辦公廳和國務院辦公廳印發)和《科學技術檔案工作條例》(1980年12月27日由國家經委、國家建委、國家科委、國家檔案局印發)中都做了較為詳細的規定。《機關檔案工作條例》中規定，機關必須建立檔案工作，成立相應的檔案工作機構。不需要建立檔案機構的機關，應配備專職或兼職的檔案人員。各機關應為檔案部門配備政治上可靠、具有高中或高中以上文化水和一定專業知識、能夠勝任工作的相應數量的干部。《科學技術檔案工作條例》中規定，國務院所屬的各專業主管機關和省、自治區、直轄市人民政府所屬各專業主管機關，應當建立相應的檔案機構，加強對所屬企業、事業單位科技檔案工作的領導。大中型企業、事業單位要設立直屬的科技檔案機構;小型企業、事業單位可以設立單獨的科技檔案室，也可以設立文書檔案和科技檔案統一管理的檔案室，或者配備專兼職人員管理。國務院所屬的各專業主管機關和省、自治區、直轄市人民政府所屬的各專業主管機關都應當積極建設一支堅持*，具有科技檔案專業知識和懂得有關的科學技術，有一定工作能力的科技檔案干部隊伍。各單位要給科技檔案部門配備足夠數量和能勝任工作的干部，還應當配備一定數量的科技干部，以保證工作的需要。《實施辦法》把《機關檔案工作條例》和《科學技術檔案工作條例》從行政規章的位置提高到行動法規，為今后機關、團體、企業事業單位和組織加強檔案工作的領導提供了法制依據，必將在實際工作中發揮很大作用。