一、保密承諾書的概念和特征

本文所講的保密承諾書是指保守國家秘密承諾書，即根據(jù)《保密要害部門部位保密管理規(guī)定》等有關(guān)保密政策法律的規(guī)定，接觸或者知悉國家秘密的人員在任職、上崗或者離崗之前，與機(jī)關(guān)單位簽訂的保證已了解各項(xiàng)保密制度、履行保密義務(wù)、承擔(dān)法律責(zé)任的書面合同。

具體來說保密承諾書具有以下法律特征：

（一）保密承諾書的一方必須是國家公權(quán)主體。保護(hù)國家秘密是一種國家事權(quán)，任何合法掌握或使用國家秘密的機(jī)關(guān)、單位都可以成為國家公權(quán)主體，代表國家行使對(duì)國家秘密的管理權(quán)。因此，它可以作為行政主體要求相對(duì)人（包括內(nèi)部相對(duì)人和外部相對(duì)人）承擔(dān)具體的保密義務(wù)和責(zé)任。

（二）保密承諾書的目的是為了保護(hù)國家秘密安全。機(jī)關(guān)、單位與工作人員簽訂保密承諾書，其直接目的是為了使相對(duì)人了解自己的保密義務(wù)和責(zé)任，但最終目的是為了確保國家秘密安全。在保密承諾書中，無論是設(shè)定實(shí)體性權(quán)利義務(wù)，還是程序性權(quán)利義務(wù)，都是服務(wù)于實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家秘密這個(gè)根本目的。

（三）保密承諾書中的權(quán)利、義務(wù)，是保密法上的權(quán)利、義務(wù)。保守國家秘密的義務(wù)，是一種法定義務(wù)，是一種公法上的義務(wù)，接觸、知悉國家秘密的每一個(gè)人都必須無條件地承擔(dān)保密義務(wù)，因此，保密義務(wù)并不因承諾而產(chǎn)生，承諾內(nèi)容只是保密義務(wù)具體化的一種形式。保密法是一部行政法律，顯然具有行政法上權(quán)利和義務(wù)的特征，即權(quán)利和義務(wù)具有同一性，權(quán)利與義務(wù)不能截然分開，權(quán)利中含有義務(wù)，義務(wù)中含有權(quán)利。所以，黨政機(jī)關(guān)、涉密單位與工作人員簽訂保密承諾書，本身就是行使行政職權(quán)、保護(hù)國家秘密的一種手段。

二、保密承諾書的法律性質(zhì)

從分類來看，承諾制度可以分為民事承諾和行政承諾，區(qū)分兩者最重要的標(biāo)準(zhǔn)是訂立合同的目的。行政合同是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，依法與相對(duì)人簽訂的，能夠設(shè)立、變更和終止行政法律關(guān)系的協(xié)議，是具體行政行為。行政合同具有三個(gè)顯著特征：一是必有一方當(dāng)事人是行政主體，另一方是行政管理相對(duì)人，且行政主體處于主導(dǎo)地位并享有一定的行政特權(quán)。二是簽訂目的是為了直接執(zhí)行公務(wù)，履行公法上的權(quán)利和義務(wù)。如果合同內(nèi)容只涉及私法上的權(quán)利與義務(wù)，則應(yīng)視為民事合同。三是其內(nèi)容為行政法上的權(quán)利和義務(wù)。行政合同的內(nèi)容必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，雙方都無完全的自由處分權(quán)。而民事合同則不然，只要民事合同不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定，就應(yīng)合法有效。根據(jù)調(diào)整行政關(guān)系范圍的不同，行政合同又可以分為內(nèi)部行政合同和外部行政合同。內(nèi)部行政合同是調(diào)整內(nèi)部行政關(guān)系的合同，通常在行政主體與其成員之間締結(jié)；外部行政合同是調(diào)整外部行政關(guān)系的合同，通常在行政主體與外部相對(duì)人之間締結(jié)。準(zhǔn)確地說，行政承諾屬于內(nèi)部行政合同。

一般來講，簽訂保密承諾書是簽訂人事、勞動(dòng)聘用合同的一個(gè)條件，或者是補(bǔ)充協(xié)議，如，行政機(jī)關(guān)在錄用、聘用、調(diào)用工作人員時(shí)，經(jīng)常要求這些工作人員就某一事項(xiàng)向用人機(jī)關(guān)作出書面承諾。如果把保密承諾書與人事、勞動(dòng)聘用合同結(jié)合在一起的話，保密承諾書是典型的內(nèi)部行政合同，其主體、目的和內(nèi)容等都具有行政性合同的性質(zhì)，所以說，保密承諾書是一種行政法意義上的法律文書。

保密承諾書雖然與私法合同一樣，取決與雙方當(dāng)事人的合意，但當(dāng)事人無權(quán)就違反保密義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任進(jìn)行約定，保密承諾書的內(nèi)容也不能超出行政主體的法定職權(quán)范圍。此外，雖然保密承諾書原則上應(yīng)當(dāng)以保密法律、法規(guī)規(guī)定的范圍為基礎(chǔ)，但由于保密行政管理的特殊性，黨和政府的政策也是我國保密行政主體行使行政職權(quán)的重要淵源，保密行政主體依據(jù)政策所賦予的權(quán)限所締結(jié)的保密承諾書也合法有效，其他超出權(quán)限范圍所締結(jié)的承諾書則屬于無效。因此，保密承諾所形成的法律關(guān)系不受私法支配，應(yīng)當(dāng)適用公法規(guī)則。

三、保密承諾書的作用和效力

從保密承諾書最直接的作用來看，它可以起到對(duì)內(nèi)部行政相對(duì)人的保密警示作用。同時(shí)，保密承諾書是行政主體行使行政權(quán)的一種方式，對(duì)行政相對(duì)人具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，從行政合同的角度看，保密承諾書主要應(yīng)當(dāng)具有以下作用：

（一）具體化保密義務(wù)。保密承諾書的作用就是將保密法中具有法定性、抽象性、概括性的權(quán)利和義務(wù)具體化、明確化，它將當(dāng)事人所固有的保密法上的權(quán)利與義務(wù)，落實(shí)到具體相對(duì)人身上，并督促其切實(shí)履行。如有關(guān)政策、保密法律法規(guī)規(guī)定了6個(gè)月至3年的脫密期管理，但對(duì)如何具體執(zhí)行并沒有規(guī)定，需要保密行政主體根據(jù)具體崗位的涉密程度設(shè)定不同的保密期限。人事部印制的《事業(yè)單位聘用合同（范本）》中要求“在涉密崗位工作的，解除本合同應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)涉密人員管理規(guī)定”。

（二）界定法律責(zé)任。簽訂保密承諾書對(duì)于界定行政主體與承諾人的法律責(zé)任具有重要作用，在簽訂前，行政主體首先要盡到告知義務(wù)，即告知承諾人應(yīng)承擔(dān)的保密責(zé)任和義務(wù)，這是承諾人承諾的前提，如果行政主體未履行告知義務(wù)，就要承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)承諾人來講，簽訂了保密承諾書，就意味著其已經(jīng)知悉相應(yīng)的保密責(zé)任和義務(wù)，如果違反承諾泄露國家秘密構(gòu)成犯罪，進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時(shí)，就可能會(huì)被認(rèn)定為故意，所以，簽訂保密承諾書是判定承諾人犯罪故意和過失的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）有利于保密行政主體行使保密監(jiān)督管理權(quán)。由于保密行政主體與保密承諾人之間大都存在管理與被管理的關(guān)系，在保密承諾書中，雙方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)并不完全對(duì)等，行政主體在保密承諾書中享有一定特權(quán)，這些特權(quán)可以在締約時(shí)以強(qiáng)制性條款的形式存在，相對(duì)人要簽訂承諾書就必須接受這些特權(quán)，保密承諾人可以針對(duì)這些特權(quán)提出締約的異議，但無權(quán)單方面拒絕締約。具體講，保密行政主體可以行使下列權(quán)力：

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1、締結(jié)保密承諾書的提出權(quán)。保密行政主體作為國家秘密的管理者，為了實(shí)現(xiàn)其保護(hù)國家秘密的目的，可以要求接觸和知悉國家秘密的人對(duì)保守國家秘密作出承諾。

2、監(jiān)督檢查權(quán)。保密行政主體有權(quán)對(duì)保密承諾書的履行情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，督促相對(duì)人切實(shí)履行保密義務(wù)。

3、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。保密行政主體對(duì)那些不履行義務(wù)的保密承諾人，可以采取措施強(qiáng)制執(zhí)行，有時(shí)甚至無需請(qǐng)求法院判決而依據(jù)職權(quán)直接行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，比如，當(dāng)發(fā)現(xiàn)涉密人員不履行保密承諾，可以將其調(diào)離涉密崗位，不允許接觸和知悉國家秘密。

4、制裁權(quán)。在保密承諾書有效期中，保密行政主體如果認(rèn)為保密承諾人未履行設(shè)定的義務(wù)，為保證承諾書的執(zhí)行，保密行政主體可以對(duì)相對(duì)人采取一定的強(qiáng)制措施或行政處分。對(duì)需要進(jìn)行人身自由等方面的限制時(shí)，還可以提請(qǐng)有關(guān)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行制裁。如，離崗離職后當(dāng)事人如果違反對(duì)涉及出境、就業(yè)等方面的承諾時(shí)，保密行政主體可以把保密承諾書作為有法律效力的強(qiáng)制性文書提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。